Autore: admin

Dopo ampia discussione la Commissione fa propria la proposta del relatore, ed adotta il seguente parere:

“La Commissione consultiva ritiene di confermare il proprio consolidato orientamento (cfr. parere n. 52/1995, in V. PANUCCIO (a cura di), I pareri del Consiglio nazionale forense, Giuffré, Milano, 1998, 51-52), che esclude la sussistenza di incompatibilità nel caso prospettato in ragione della inequivocabile natura tassativa delle cause di incompatibilità previste dall’art. 3 ord. prof., notoriamente insuscettibili di applicazione analogica, o di interpretazione estensiva.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Morgese), parere del 6 ottobre 2005, n. 77

Dopo ampia discussione la Commissione fa propria la proposta del relatore, ed adotta il seguente parere:

“1-. La questione propone argomenti sui quali – come ricorda il COA richiedente – il Consiglio Nazionale Forense ha già espresso un parere riportato, per l’importanza dell’argomento, nella circolare 30-B/2003 del 24.10.2003.
Ivi, premessa l’illustrazione del quadro normativo, si ricordava che:
1.1) ai sensi del D.M. Giustizia 11.12.2001, n. 475 (GU n. 25 del 30.1.2002) solo il diploma conseguito presso le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all’art. 16 del decreto legislativo 17.11.1997 n. 398 e successive modifiche “(…) è valutato ai fini del compimento del periodo di pratica per l’accesso alle professioni di avvocato e notaio per il periodo di un anno”;
1.2) la frequenza di una delle suddette scuole è di per sé inidonea a garantire il beneficio di cui al D.M. cit.;
1.3) la frequenza è compatibile con l’eventuale compimento del periodo di pratica tradizionale ed in particolare con la partecipazione alle udienze;
1.4) “(…) in ogni caso il periodo complessivo di formazione post laurea del praticante non può essere inferiore a due anni solari”;
1.5) l’iscritto nel registro il quale, frequentando la scuola, non ottenga il diploma, può – ai sensi dell’art. 1, 3° comma del DPR n. 101 del 1990 – utilizzare il dato della frequenza come se fosse relativa ad un corso post-universitario e quindi esonerarsi dalla sola pratica dello studio (e non dalla partecipazione alle udienze) per il periodo di un anno.

2-. Ciò detto, la soluzione della questione suppone, nel quadro della conferma delle premesse poste dalla citata circolare, l’ulteriore precisazione dei nessi (e delle relative conseguenze) che si instaurano tra le principali norme che regolano la materia.
Tra esse spicca, da un lato, l’art. 17, 1° comma, n. 5) del RDL 27.11.1938, n. 1578 (come modificato dall’art. 2 della legge n. 406 del 1985) e dall’altro il complesso normativo costituito dalla legge (delega) 15.5.1997, n. 127 (art. 17, 114° comma), dal decreto legislativo (di attuazione della predetta delega) 17.11.1997, n. 398 (art. 16) e dal D.M. Giustizia 11.12.2001, n. 475 cit. (articolo unico).
L’art. 17, 1° comma, n. 5 del RDL 1578/1933 cit. prevede che per l’iscrizione nell’albo degli avvocati è necessario, tra l’altro, aver compiuto (lodevolmente e proficuamente) un periodo di pratica frequentando, per almeno due anni consecutivi posteriormente alla laurea, lo studio di un avvocato, assistendo alle udienze civili e penali. A questa esigenza si finalizza l’iscrizione nel registro dei praticanti.
Con il secondo gruppo di norme si prevede (per quanto qui rileva) che il conseguimento del diploma presso una scuola di specializzazione è valutato ai fini del compimento del periodo di pratica per il periodo di un anno.
Se da un lato è evidente che solo il conseguimento del diploma (e non la mera frequenza) assicura il risultato premiale sul fronte della pratica, dall’altro si potrebbe ritenere che quest’ultima, una volta conseguito diploma, è ridotta ad un anno e correlativamente ad un anno è ridotta la durata dell’iscrizione nel registro dei praticanti.
Questa conclusione combacerebbe anche con l’art. 17, 114° comma della legge delega n. 127 del 1997 che, nel riservare al regolamento da emanare con successivo D.M. la disciplina dei termini entro cui il diploma può costituire titolo valutabile ai fini del compimento della pratica (D.M. nella specie identificabile in quello n. 475 dell’11.12.2001), avverte che tale regolamento è adottato “(…) anche in deroga alle vigenti disposizioni relative all’accesso alle professioni di avvocato e notaio”.
Ciò fa venire meno l’ipotetico contrario argomento per cui il decreto ministeriale non potrebbe novare la materia della pratica col ridurla ad un anno siccome norma di rango inferiore rispetto a quella dell’art. 17, 1° comma, n. 5) RDL 1578/1933 che quella pratica vuole sia svolta per due anni consecutivi dopo la laurea. Infatti, la normazione per decreto non incontra l’anzidetto limite stante il rinvio autorizzatorio contenuto nell’art. 17, 114° comma della legge delega n. 127 del 1997 che permette la posizione di una disciplina anche in deroga alle vigenti disposizioni relative all’accesso.
Tuttavia, l’interpretazione da preferire (per i motivi che ora si diranno) è quella per cui non è la durata della pratica (e la correlativa necessità di iscrizione nel registro), ma la sua modalità di attuazione ad essere stata oggetto di intervento novativo.

3-. Infatti, l’art. 17, 114° comma della legge (delega) n. 127 del 1997, nell’autorizzare il Ministro a regolamentare la materia anche in deroga alla legislazione vigente, prevede che “(…) il diploma (…) costituisce, nei termini che saranno definiti con decreto del Ministro della giustizia (…) titolo valutabile ai fini del compimento del relativo periodo di pratica”.
Ma un conto è la possibilità che un anno sia sostituito dal diploma, ferma rimanendo la pratica biennale, altro è dire che quest’ultima sia ridotta ad un anno.
L’interpretazione letterale e sistematica fa ritenere che sia la prima la soluzione corretta e pertanto che il decreto ministeriale in commento abbia novato la sola modalità di computo del periodo biennale di pratica e non la sua durata; sotto il profilo letterale, infatti, alludere al “(…) compimento del relativo periodo di pratica” significa rimandare, con l’uso del termine relativo, al periodo di pratica previsto dalla legge (due anni) ed ammettere – con l’uso del termine compimento – che esso può ritenersi compiuto anche quando uno dei due anni sia sostituito dal diploma.
Sotto il profilo dell’analisi di sistema, poi, non sfugge come la seconda soluzione assegna alla deroga della norma primaria operata dal regolamento, un ambito di incidenza modificatrice maggiore di quella frutto della prima opzione dato che quest’ultima circoscrive la novità normativa alla sola modalità di computo del periodo di pratica, questa restando per il resto non investita dalla modifica.
Il riferimento ad un’interpretazione della norma condizionata anche dalla misura della deroga, valorizza il principio della eccezionalità del potere di modifica e della tendenziale conservazione dell’enunciato normativo.
Si consideri poi che la seconda soluzione permetterebbe di ottenere il certificato di compiuta pratica anche prima del decorso di due anni dalla laurea (come invece richiesto dall’art. 17, 1° comma, n. 5) cit.) e ciò quale conseguenza della non coincidenza dell’anno solare con l’anno accademico, dato che il diploma può – dal punto di vista del computo in anno solare – essere conseguito dopo un anno e mezzo dall’iscrizione alla scuola.
Ciò si tradurrebbe in forma di disparità di trattamento tra praticanti, alcuni dei quali costretti ed altri no, a rispettare il requisito del biennio senza che la discriminante possa nemmeno essere ricondotta un atto volitivo dell’interessato posto che l’attuale meccanismo di accesso alle scuole, basato sul numero chiuso, esclude che ci si possa iscrivere sol perché lo si voglia.
La pratica resta pertanto quella biennale prevista dalla legge fondamentale, scandita da due anni consecutivi successivi alla laurea, spesi nella frequenza di uno studio legale e nella partecipazione alle udienze, un anno dei quali è sostituibile dal diploma in modo tale che il periodo complessivo di pratica non risulti inferiore al biennio solare (in termini, TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 22.12.2003, n. 3605; contra, TAR Lazio, Roma, sez. III, 23.03.05, n. 3312; TAR Calabria, Catanzaro, sez. III, 8.07.05, n. 1153; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 2.12.04, n. 8391; TAR Toscana, Firenze, sez. I, 24.02.04, n. 506).

4-. La conclusione porta a ritenere che l’iscrizione nel registro debba protrarsi per almeno due anni e, in conformità a quanto già ritenuto da questo Consiglio Nazionale Forense nella richiamata circolare, per uno di essi la pratica dovrà svolgersi in modo (per così dire) tradizionale, mentre per l’altro il consiglio dell’ordine interessato non potrà eccepire l’interruzione se la sua modalità di svolgimento tradizionale sia surrogata dall’ostensione del diploma.

5-. Quanto detto, pur nella consapevolezza dell’opinione contraria di una parte della giurisprudenza amministrativa, sfugge alle critiche da taluno avanzate.
Certamente inappropriata è quella con cui si denuncia un presunto effetto distorsivo conseguente al fatto che la frequenza della scuola, finalizzata al conseguimento del diploma, è (per il momento) biennale sicché la pratica si amplierebbe sostanzialmente a tre anni; così argomentando non si tiene conto di quanto già rilevato dal Consiglio Nazionale Forense nella citata circolare laddove si sottolinea che la frequenza è compatibile con lo svolgimento tradizionale della pratica.
Di guisa che è certamente ammissibile una parziale sovrapponibilità di quest’ultima e della frequenza della scuola, considerando sia, in astratto, che la pratica è stata persino ritenuta compatibile con la maggior parte dei rapporti di lavoro dipendente e dunque a maggior ragione lo è con la frequenza di una scuola, sia, in concreto, che quest’ultima è quasi dappertutto organizzata in modo tale da consentire ampia frequenza dello studio legale e delle udienze.

6-. Non convince nemmeno l’argomento per cui, se l’iscrizione biennale nel registro attribuisce al consiglio dell’ordine un potere deontologico nei confronti del praticante, esso è in concreto inesplicabile per l’anno di svolgimento non tradizionale della pratica.
Infatti, la presa deontologica si esprime anche in relazione a fatti e comportamenti estranei all’esercizio della pratica ma che siano idonei a produrre un riflesso deontologico, sicché poca conta che nell’anno di riferimento il praticante non esplichi attività tipica della pratica tradizionale rappresentando la sua iscrizione nel registro la precondizione per un controllo deontologico comunque possibile.

7-. In conclusione, il conseguimento del diploma di cui si discute se esonera per un anno dall’effettuare la pratica nel modo tradizionale descritto dall’art. 17, 1° comma, n. 5), RDL 1578/1933, non esonera dall’iscrizione biennale nel registro dei praticanti.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Perfetti), parere del 6 ottobre 2005, n. 72

La Commissione, dopo ampia discussione, fa propria la proposta del relatore e rende il seguente parere:

“La Commissione è dell’avviso che al quesito debba essere data risposta positiva posto che a norma dell’art. 47 D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, l’espletamento degli esami di abilitazione all’esercizio professionale da parte di “stranieri” in possesso di specifici visti d’ingresso e permessi di soggiorno che abbiano conseguito il diploma di laurea presso una università italiana, e la conseguente loro iscrizione negli albi professionali sono formalità consentite “indipendentemente” dal possesso della cittadinanza italiana.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Perfetti), parere del 13 luglio 2005, n. 69

Dopo ampia discussione la Commissione fa propria la proposta del relatore, ed adotta il seguente parere:

“La Commissione ritiene la richiesta di parere inammissibile, poiché contiene le generalità di un professionista specifico, mentre il regolamento istitutivo della Commissione impone di giudicare solo su fattispecie astratte.

Tuttavia, in linea generale, si richiamano le proprie pregresse pronunce sul punto. In particolare nei casi già affrontati si è ritenuto incompatibile, ai sensi dell’art. 3, R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, l’incarico di direttore generale di un ente locale in tutti i casi in cui sussista un rapporto di subordinazione ovvero ove vengano attribuite deleghe operative o poteri gestori al professionista.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Orsoni), parere del 13 luglio 2005, n. 68

La Commissione, dopo ampia discussione, fa propria la proposta del relatore e rende il seguente parere:

“La Commissione premette che constata con sorpresa che il Presidente dell’Ordine si rivolge a Questo Consiglio con l’appellativo «codesta Associazione», e ricorda- al proposito- che il C.N.F. è un ente pubblico di rappresentanza istituzionale e non un’associazione.

Nel merito non può esprimersi un’opinione su un’anticipazione giornalistica, senza peraltro avere piena cognizione del rapporto che il Comune intende instaurare con gli avvocati.

Se esso si dovesse, ad esempio, limitare ad incarichi di consulenza, ciò rientra nella piena facoltà dell’ente.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Morgese), parere del 13 luglio 2005, n. 64

La Commissione, dopo ampia discussione, fa propria la proposta del relatore e rende il seguente parere:

“La questione è stata oggetto di svariati pronunciamenti di questo Consiglio.
La Commissione osserva in via generale che la disciplina statale sull’accesso ai documenti amministrativi, di cui al capo V della legge 7 agosto 1990 n. 241, si applica anche agli Ordini professionali, che, avendo natura di pubbliche amministrazioni, indipendenti e autonome, sono soggetti a tale disciplina e devono dotarsi del regolamento dell’art. 24, comma 2, della legge medesima, per individuare le categorie di documenti, da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità, sottratti all’accesso, per le esigenze di cui al comma 2 dello stesso articolo. Ne deriva che il diritto all’accesso è un vero e proprio diritto soggettivo e che le ipotesi di esclusione all’accesso costituiscono eccezioni, tassativamente elencate nel comma 2 dell’art. 24, cui i regolamenti devono adeguarsi nell’indicazione dei documenti da sottrarre alla regola. Il diritto di accesso, peraltro, incontra dei limiti soggettivi, potendo essere esercitato solo quando sussiste un’esigenza concreta ed attuale dell’interessato alla tutela delle sue situazioni giuridicamente rilevanti, a sensi del primo comma dell’art. 22 (Cons. St., sez. IV, 24.2.2000 n. 984). Giova precisare, in proposito, che la legittimazione va accertata caso per caso, ai sensi del citato art. 22, per i soggetti che sono terzi rispetto al procedimento e non per i soggetti di cui all’art. 10.
Parafrasando due recenti decisioni del Consiglio di Stato (Sez. IV, 29.4.2002 n. 2283 e 6.10.2001 n. 5291), va detto che, in ogni caso, il diritto di accesso non si configura come una sorta di azione popolare diretta a consentire una forma di controllo generalizzato sull’Amministrazione. Tale indirizzo trova sviluppo nella normazione secondaria attuativa dei principi di cui al citato art. 24.
L’art. 2 D.P.R. 27.6.1992 n. 352 (Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in conformità all’art. 24, comma 2, della L. n. 241/1990) attribuisce il diritto di accesso a chiunque abbia “un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”.
A fronte del diritto di accesso, si pone, nel caso di specie, un altro diritto soggettivo pieno, il diritto alla riservatezza, dotato di copertura costituzionale (cfr. art. 2, e art. 14 Cost.).
Già lo stesso art. 24 della legge 241/1990, al comma 2, prevede che il diritto di accesso incontri un limite nel diritto alla riservatezza, declinando peraltro il limite medesimo in termini relativi; se, infatti, altri limiti quali la sicurezza, la difesa nazionale, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico etc. etc. porterebbero alla negazione, nel caso concreto, del diritto di accesso, la lettera d) del citato comma 2 dispone che, in relazione all’esigenza di salvaguardare la riservatezza di terzi il diritto di accesso può essere escluso “….garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici”. Mera visione, dunque, e non diritto di estrarre copia degli atti.
Il complesso quadro giuridico riferito va completato con la disamina dei più recenti esiti della giurisprudenza amministrativa in materia, la quale, nell’impossibilità di fissare in via generale ed astratta criteri di composizione di conflitti tra interessi tutti costituzionalmente fondati, ha sancito la necessita di una ponderazione concreta e specifica caso per caso, a cura dell’amministrazione interessata, e, nel caso, del giudice stesso.
Con decisione n. 5873, resa in data 4 maggio – 7 settembre 2004, la sez. V del Consiglio di Stato “…rimette la soluzione del contrasto tra il diritto di accesso e quello alla riservatezza alla ponderazione comparativa da effettuarsi in concreto, in primo luogo, dall’amministrazione ed eventualmente, in sede di controllo, dal giudice amministrativo adito ai sensi dell’art. 25 legge 241/1990….Tale soluzione comparativa può comportare che il diritto posto a base della istanza estensiva, pur se in astratto subvalente rispetto a quello della riservatezza, risulti in concreto prevalente su quest’ultimo…”.
La Commissione consultiva non può pertanto che fornire al Consiglio dell’ordine la propria ricostruzione dei termini giuridici della questione, così come descritti nel presente parere, senza peraltro sostituirsi nell’opera di prudente bilanciamento tra interessi concreti cui l’ordine, quale amministrazione competente, è chiamato nel caso di specie.
Non può trascurarsi la circostanza che è intervenuta, assai recentemente, un’importante innovazione legislativa, ossia l’ampia riforma del procedimento amministrativo e del diritto d’accesso agli atti, introdotta con la l. 11 febbraio 2005, n. 15.
La nuova normativa, che interviene novellando il testo della legge 241/1990, risponde alla necessità di dare maggiore specificazione precettiva ai principi generali che governano l’attività amministrativa.
In tal senso si registra l’inclusione della “trasparenza” tra i principi generali: essa va ad affiancare economicità, efficacia e pubblicità (art. 1), dimostrando così un chiaro favore del legislatore per la conoscibilità dei procedimenti decisionali e del relativo iter logico e documentale.
Tuttavia la legge di riforma interviene anche sulla disciplina specifica dell’accesso ai documenti, anche se le nuove norme non sono attualmente in vigore e diverranno operanti solo dopo l’emanazione di apposito regolamento (art. 23, l. 15/2005).
È assai auspicabile che l’Esecutivo, nel disciplinare i casi di deroga al generalizzato diritto d’accesso tenga in debito conto le ragioni della tutela del decoro personale e professionale, valori assai delicati e che rischiano di essere danneggiati da una diffusione eccessivamente ampia degli atti del procedimento disciplinare. D’altronde la stessa legge prevede tra le ragioni di possibile deroga al diritto d’accesso, con formula più ampia rispetto al testo finora in vigore, proprio i casi in cui «i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari» (art. 24, l. 241/1990 novellato).
In ogni caso, a diritto vigente, si ribadisce la centralità dell’Ordine nel considerare i contrapposti interessi in gioco, valutando sia le ragioni dell’accesso alla giustizia (di chi intende acquisire i documenti relativi al procedimento disciplinare) che quelle della riservatezza dell’incolpato; queste ultime divengono, nello spirito della normativa attuale e futura, sempre più invalicabili mano a mano che si avvicinano al nucleo privato della persona, come è dimostrato dal regime di tutela, particolarmente intenso, riservato ai cosiddetti “dati sensibili” (art. 60, d. lgs. 196/2003).
Deve, da ultimo, notarsi che la comunicazione della sola decisione è assai meno suscettibile di ledere i diritti di riservatezza rispetto alla divulgazione dei documenti acquisiti nel corso del procedimento. In tal senso il Consiglio dell’Ordine potrà legittimamente rifiutare la consegna di copia della decisione solo ove sussistano gravi e comprovati elementi tali da far ritenere che la riservatezza ed il decoro dell’incolpato sarebbero gravamente pregiudicati dalla conoscenza del documento.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Perfetti), parere del 13 luglio 2005, n. 63

La Commissione, dopo ampia discussione, fa propria la proposta del relatore e rende il seguente parere:

“Deve considerarsi in proposito il disposto del D.P.R. 286/1998 (così come modificato dal decreto-legge 241/2004 convertito nella l. 271/2004), il quale, all’art. 13, comma 8, prevede che «lo straniero è altresì ammesso al gratuito patrocinio a spese dello Stato, e, qualora sia sprovvisto di un difensore, è assistito da un difensore designato dal giudice nell’àmbito dei soggetti iscritti nella tabella di cui all’articolo 29 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, nonché, ove necessario, da un interprete». La disposizione intende senza ragionevole dubbio richiamare l’istituto del patrocinio a spese dello Stato nel suo complesso, anche se lo straniero vi è ammesso senza una preventiva valutazione delle sue condizioni reddituali.

Il beneficio dell’assistenza legale a carico della collettività è accompagnato, nella sua attuale disciplina (artt. 80 ss., D.P.R. 115/2002), da una serie di garanzie di qualità e regolarità della prestazione del professionista. In particolare riveste tale funzione di garanzia l’obbligo di iscrizione in apposito registro, con preventivo vaglio dell’Ordine di appartenenza, dell’avvocato interessato a svolgere tale tipo di difese.

Alla tassativa previsione in tal senso dell’art. 80, primo comma, del D.P.R. 115/2002, potrebbe derogarsi solo per espressa disposizione del legislatore in tal senso.

L’ipotesi ricostruttiva avanzata dal Consiglio dell’Ordine di Perugia non può pertanto condividersi”.

Consiglio Nazionale Forense (rel. Perfetti), parere del 13 luglio 2005, n. 61

La Commissione, dopo ampia discussione, fa propria la proposta del relatore e rende il seguente parere:

“Osserva la Commissione – sulla scorta dei principi fissati nella circolare che il Consiglio Nazionale Forense ebbe a diramare il 17 luglio 2002 (in Guida al Diritto, 7, 2002, 160 e segg.) – che l’istituzione degli elenchi “degli avvocati per il patrocinio a spese dello Stato” compete esclusivamente, a mente dell’articolo 80 del TU approvato con DPR 30 maggio 2002, n. 115, ai Consigli dell’Ordine che hanno sede nel distretto di Corte d’Appello. Ciò non significa, tuttavia, che alla formazione di tali elenchi non debbano concorrere i Consigli dell’Ordine circondariali. Anzi. Questi ultimi, infatti, curando la tenuta degli albi ed essendo i titolari dell’esercizio dell’azione disciplinare sui loro iscritti, sono i soli in grado di concretamente valutare la sussistenza, o meno, dei requisiti necessari per l’inserimento nell’elenco degli avvocati iscritti negli albi da loro tenuti. Anche se sarà, poi, il Consiglio dell’Ordine che ha sede nel distretto di Corte d’Appello a istituire materialmente l’elenco.

Da ultimo è intervenuta in materiale la legge 24 febbraio 2005, n. 25, che ha modificato le norme di cui al citato T.U. del 2002, permettendo la scelta di «difensore iscritto negli elenchi degli avvocati per il patrocinio a spese dello Stato scelto anche al di fuori del distretto», facendo così venir meno qualsiasi interesse a chiedere l’iscrizione presso altro Ordine, che deve essere pertanto negata.”

Consiglio Nazionale Forense (rel. Bonzo), parere del 25 maggio 2005, n. 56