Il COA di Roma formula quesito in merito all’istanza – pervenuta da un Consigliere dello stesso Ordine – volta ad accedere all’elenco degli iscritti votanti alle ultime elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine. Premessa una compiuta disamina della normativa applicabile, il COA chiede di sapere: a) se la predetta richiesta debba essere indirizzata al COA ovvero alla Commissione elettorale; b) se la predetta debba essere formulata in termini di mera istanza di accesso agli atti ex legge n. 241/90 ovvero come istanza di accesso civico ex d. lgs. n. 33/2013; c) se, ove correttamente proposta, detta richiesta debba essere accolta ovvero rigettata; d) in caso di accoglimento, in che termini sia possibile contemperare l’esigenza di interpello dei controinteressati, in uno con il rispetto dei principi di anonimizzazione e di minimizzazione con la materiale consegna di un completo “elenco dei votanti”.

La risposta è resa nei termini seguenti.

1. Sia la richiesta di accesso agli atti ex Legge n. 241/1990 che la richiesta di accesso civico ex D. Lgs. n. 33/2013, devono essere rivolte all’Ente che ha in deposito la documentazione richiesta, in quanto le relative normative si riferiscono agli atti nella detenzione e/o, comunque, nella disponibilità di una pubblica amministrazione, che, quindi, non può non essere essa sola l’esclusiva destinataria della richiesta stessa, e, nel caso di specie, secondo quanto disposto dall’art. 15, n. 3, della Legge n. 113/2017, l’atto in questione deve trovarsi depositato presso la segreteria del COA di Roma.
2. La richiesta di avere l’elenco dei votanti alle elezioni dell’Ordine degli Avvocati di Roma sia che venga considerata come un’istanza di accesso agli atti ex Legge n. 241/1990, sia che venga considerata come un’istanza di accesso civico ex D. Lgs. n. 33/2013, non può essere accolta, in quanto, come rilevato dal COA di Roma nella sua richiesta di parere, l’accesso agli elenchi dei votanti consentirebbe di conoscere in via diretta i nominativi di coloro che hanno espresso il voto e in via indiretta i nominativi di coloro che non hanno espresso il voto, ovverosia di conoscere dati dei quali, alla luce della normativa in tema di privacy, deve essere garantita la riservatezza.
3. Il fatto che l’avvenuto esercizio del diritto di voto, al pari del suo mancato esercizio, costituisca un dato riservato è stato enunciato dal Garante della Privacy, il quale, relativamente alle elezioni comunali e/o degli organi legislativi, in tema di propaganda elettorale, ha ripetutamente affermato che non sono in alcun modo utilizzabili le liste elettorali di sezione già utilizzate nei seggi, (cfr. per esempio Provvedimenti del Garante 18 Aprile 2019, 6 Marzo 2014, 13 Maggio 2013).
4. In particolare, il provvedimento elettorale del Garante della Privacy del 7 Settembre 2005 ha disposto che “Alcune fonti documentali detenute da soggetti pubblici non sono utilizzabili, neanche da parte di titolari di cariche elettive, in ragione della specifica normativa che ne precluda l´acquisizione a fini di propaganda, oppure del segreto d´ufficio o della circostanza che esse sono state acquisite in base ad una normativa che ne vincola l´utilizzo. Ciò avviene ad esempio nei seguenti casi: […] liste elettorali di sezione già utilizzate nei seggi, sulle quali sono annotati dati relativi ai non votanti e che sono utilizzabili solo per controllare la regolarità delle operazioni elettorali; dati annotati privatamente nei seggi da scrutatori e rappresentanti di lista, durante operazioni elettorali […]”, prescrizione questa ribadita nei successivi Provvedimenti del Garante della Privacy sopra citati.
5. Il Garante della Privacy, con il suo precedente provvedimento elettorale del 12 Febbraio 2004, richiamato anche nella richiesta di parere del COA di Roma, aveva altresì disposto che non potevano essere utilizzabili per la propaganda elettorale dati tratti dalle liste elettorali di sezione già utilizzate nei seggi ovverosia “Le liste elettorali di sezione già utilizzate nei singoli seggi e sulle quali sono stati annotati dati relativi alle persone che hanno votato non possono essere utilizzate a fini di propaganda. Tali liste contengono dati particolari a volte sensibili (idonei a rivelare l´effettiva partecipazione dei cittadini alle votazioni o, in tutto o in parte, a particolari consultazioni), e sono verificabili da ogni cittadino entro quindici giorni dal deposito in cancelleria, solo per il controllo sulla regolarità delle operazioni elettorali (art. 62 d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570, recante il t.u. delle leggi per la composizione e l´elezione degli organi delle amministrazioni comunali, applicabile anche alle elezioni regionali ex art. 1, comma 6, l. 17 febbraio 1968, n. 108). A tali liste non è applicabile né la disciplina di cui al citato art. 51 del d.P.R. n. 223/1967, né il diritto di accesso riconosciuto ai titolari di cariche elettive ai fini dell’espletamento del relativo mandato”.
6. Dunque, il Garante della Privacy, proprio perché trattasi di dati sensibili e riservati, limita il diritto di accesso solo a quanto necessario per il controllo sulla regolarità del voto, nonché limitatamente al periodo in cui tale controllo può essere esercitato, ed esclude espressamente che alle liste di chi ha espresso il voto possa applicarsi il disposto dell’art. 51 del D.P.R. n. 223/1967, in tema di accesso alle liste degli aventi diritto al voto, nonché il diritto di accesso riconosciuto agli eletti.
7. Inoltre, il Garante della Privacy nella sua interlocuzione in merito all’introduzione della tessera elettorale, con provvedimento del 17 novembre 1999, ha sottolineato che il comportamento elettorale costituisce un dato riservato e ha ribadito tale concetto, sempre in tema di tessera elettorale, con la sua newsletter del 12 Settembre 2012.
8. Se pur i suindicati provvedimenti del Garante della Privacy riguardino le elezioni politiche, regionali o comunali e si riferiscano esplicitamente alla propaganda elettorale, gli stessi esprimono un principio applicabile anche all’elezione di un Consiglio dell’Ordine, indipendentemente da quale sia l’utilizzo, perché l’esigenza di riservatezza è analoga.
9. La giurisprudenza amministrativa, dopo, aver affermato, riferendosi peraltro alle schede e alle tabelle di scrutinio, che gli atti del procedimento elettorale non costituiscono oggetto del diritto di accesso (Consiglio di Stato, 4 Agosto 2009, n. 4882; Consiglio di Stato, 19 Giugno 2006, n. 3593; Consiglio di Stato 3 Aprile 2006, n. 1726), ha ritenuto che “anche in materia elettorale è operante il principio generale, recepito dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, secondo il quale chiunque abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ha diritto di accesso ai documenti amministrativi. Tuttavia, è anche vero che l’art. 15 della legge n. 108 del 1968 prescrive degli adempimenti finalizzati a preservare l’integrità del materiale elettorale, allo scopo di garantire la sicura conservazione delle schede e dei verbali delle sezioni, ai fini della loro utilizzabilità per l’eventuale rettifica dei risultati elettorali originariamente verbalizzati (C.d.S., V, 4 agosto 2009, n. 4882). Sicché in materia non vige un regime di accesso generalizzato, in quanto l’esigenza di conservare i plichi intatti a disposizione dell’autorità giurisdizionale, qualora sia necessario conoscerne per decidere specifiche impugnazioni degli scrutini, circoscrive l’accessibilità ai verbali dell’ufficio elettorale circoscrizionale e dell’ufficio elettorale centrale (cfr. C. Cost., Ord. n. 386 del 27 luglio 2000)” (Consiglio di Stato, 28 Aprile 2011, n. 2541).
10. Il principio secondo cui l’accesso al materiale elettorale è limitato alla verifica delle regolarità delle elezioni in funzione della presentazione di un eventuale ricorso si deve ritenere sia applicabile anche alle elezioni per il Consiglio dell’Ordine, essendo anche in tal caso la conservazione del materiale elettorale finalizzata a detta verifica, posto che l’art. 15, n. 3, della Legge n. 113/2017, prevede che “Le schede utilizzate sono conservate in plichi sigillati e siglati dal presidente, dal segretario e dagli altri componenti del seggio. Il materiale deve essere conservato presso gli uffici di segreteria dell’ordine a disposizione del Consiglio nazionale forense e delle autorità competenti fino alla elezione del successivo consiglio”. 11. Nel caso di specie non risulta che la richiesta dell’elenco dei votanti sia stata formulata in relazione ad un reclamo elettorale, il termine per la cui presentazione previsto dall’art. 28, n. 12, Legge n. 247/2012 (dieci giorni dalla proclamazione degli eletti) è oramai scaduto da tempo, per cui non è più ammissibile l’accesso al materiale elettorale ai sensi della Legge n. 241/1990.
11. Occorre, altresì, considerare che l’accesso agli atti e documenti amministrativi ex Legge n. 241/1990 ha il fine di “di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse diretto, concreto e attuale per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi’’ (art. 22 della Legge n. 241/1990) ed è, quindi, richiesto che l’istante fornisca la motivazione del proprio interesse (art. 25 della Legge n. 241/1990), ma dalla richiesta di parere non risulta che sia stata fornita alcuna motivazione a supporto dell’istanza di consegna delle liste dei votanti, per cui, anche sotto questo profilo, la richiesta non potrebbe essere accolta.
12. Per quanto riguarda, invece, l’accesso ex D. Lgs. n. 33/2013, si rileva che l’art. 5bis di detto provvedimento legislativo dispone che “L’accesso di cui all’articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia […]” e la giurisprudenza amministrativa ha, conseguentemente, statuito che detta norma consente di escludere l’accesso civico nel caso in cui ciò risulti necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi privati cui fa riferimento il suddetto articolo (T.A.R. Lombardia Brescia, 3 dicembre 2021, n. 1015).
13. Nè è possibile ovviare disponendo, come previsto dall’art. 5-bis, comma 4, del D. Lgs. n. 33/2013, la consegna solo delle parti non rilevanti ai fini della tutela della riservatezza, posto che la richiesta di accesso è diretta proprio a conoscere i nominativi dei votanti, per cui attiene in toto alle parti coperte da riservatezza.
14. Si potrebbe obiettare che il richiedente riveste la qualifica di Consigliere dell’Ordine degli Avvocati e, dunque, ritenere che possa applicarsi il principio enunciato dalla giurisprudenza amministrativa relativamente ai poteri di accesso dei Consiglieri Comunali, secondo cui essi hanno un diritto di accesso non soggetto a condizioni relativamente a tutti gli atti che possano essere d’utilità all’espletamento delle loro funzioni, ma il Garante della Privacy, come indicato al precedente punto 5), ha escluso espressamente, che a parte quanto indicato nello stesso punto 5), in relazione al materiale elettorale, possa essere riconosciuto un diritto di accesso ai titolari di cariche elettive, ai fini dell´espletamento del relativo mandato, oltre al fatto che il risultato elettorale, in difetto di un tempestivo reclamo, risulta oramai definitivo, per cui è difficile individuare una motivazione che giustifichi la consultazione dell’elenco di coloro che hanno espresso il voto, tanto più che le operazioni elettorali erano di competenza della Commissione Elettorale, che è organo diverso dal COA, per cui se l’istante non riveste la qualifica anche di componente della stessa, astrattamente, nemmeno potrebbe ravvisarsi un suo diretto diritto di accesso.
15. Da ultimo non si può non rilevare che, nell’ipotesi in cui si ritenesse di dover aderire all’istanza di accesso, sussisterebbe la necessità di avvertire tutti i controinteressati che, nel caso, di specie, poiché sia l’esercizio del diritto di voto che il mancato esercizio sono considerati dati riservati e sensibili, dovrebbero individuarsi non solo in tutti coloro che hanno espresso il voto, ma anche in coloro che non hanno espresso il voto, in quanto, dalla consegna dell’elenco dei votanti, risulta ovviamente identificabile pure chi non ha votato, per cui dovrebbero considerarsi quali controinteressati tutti i 25.781 avvocati iscritti all’Albo degli Avvocati di Roma che, come indicato nella richiesta di parere del COA di Roma, potevano esercitare il diritto di voto in occasione delle elezioni per la nomina del COA per il quadriennio 2023-2026, con conseguente necessità per il COA di Roma di notificare a tutti detti avvocati la richiesta di accesso, ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall’art. 3 del D.P.R. n. 184/2006.
16. Infatti, secondo la giurisprudenza amministrativa, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lettera c), della Legge n. 241/1990, controinteressati all’accesso amministrativo sono tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, il cui diritto alla riservatezza sarebbe compromesso dall’esercizio dell’accesso (Consiglio di Stato 3 Maggio 2018, n. 2634; Consiglio di Stato, 29 Agosto 2016, n. 3714), e non vi è dubbio che, nel caso di specie, sulla base di quanto sopra rilevato, la loro individuazione risulterebbe fin tropo semplice, ma ciò farebbe sì che l’accesso determinerebbe un impegno estremamente gravoso l’Ordine di Roma, che comporterebbe un grosso intralcio, se non addirittura la paralisi, dell’ordinaria attività dell’Ordine, qualora quest’ultimo fosse costretto a notificare ex art. 3 del D.P.R. n. 184/2006 la richiesta di accesso a tutti gli avvocati che erano nell’elenco degli aventi diritto al voto e ad esaminare le eventuali opposizioni che gli pervenissero in conseguenza di tale notifica, paralisi che si rivelerebbe del tutto ingiustificata, considerato anche che non è dato comprendere i motivi della richiesta.
17. Dunque, alla luce delle suesposte circostanze e considerazioni, la risposta ai quesiti formulati dal COA di Roma è la seguente:
    • 1. la richiesta di un Consigliere dell’Ordine di ricevere “copia dell’elenco dei votanti alle elezioni dell’ordine per il quadriennio 2023/2026” (formato dalla Commissione Elettorale costituita ai sensi dell’art. 9 della Legge 113/17), presentata dopo la proclamazione degli eletti deve essere indirizzata al Consiglio dell’Ordine;
    • 2. Sia che sia presentata o comunque qualificata in termini di mera istanza di accesso agli atti (ex Legge n. 241/1990), sia che sia presentata o comunque qualificata in termini di accesso civico agli atti (ex D.lgs. 33/2013), la richiesta deve essere rigettata.
    • 3. La risposta agli altri quesiti rimane assorbita dalla risposta sub 2.

Consiglio nazionale forense, parere n. 21 del 23 giugno 2023