L’ordine forense cagliaritano chiede un parere generale sull’accesso agli atti amministrativi, particolarmente riguardo ai soggetti legittimati nell’ambito dei procedimenti disciplinari.

La Commissione, tenuto conto della pregressa esperienza dell’avv. Bianchi anche in recenti convegni, delibera di dare mandato all’avv. Bianchi di predisporre il testo del parere.

La Commissione, dopo ampia discussione, adotta il seguente parere:
“In considerazione della natura pacificamente amministrativa del procedimento disciplinare forense avanti i Consigli locali dell’ordine, la legge 7 agosto 1990, n. 241 (così come ampiamente modifica-ta dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15 e, da ultimo, dagli articoli 7 -10 della legge 18 giugno 2009, n. 69) deve essere, in linea generale, applicata anche al procedimento disciplinare forense di primo grado, pur tenendo conto delle specificità della materia disciplinare.
A proposito della facoltà di accesso del terzo (tipicamente l’esponente-denunciante) va richiamato il più recente (ed ormai consolidato) orientamento della Commissione consultiva, condensato nel pa-rere 9 maggio 2007 n. 25. Attraverso il richiamo di svariati precedenti, in esso si è chiarita l’impossibilità di pervenire ad una soluzione radicalmente positiva o negativa circa l’ostensibilità degli atti e documenti inerenti procedimenti disciplinari. Viceversa l’ordine, nell’esercizio della sua responsabile autonomia, deve valutare gli interessi contrapposti sottesi alla richiesta di accesso agli atti. Più in dettaglio, devono essere considerate le posizioni soggettive coinvolte, spesso tra di loro contrastanti, quali l’interesse alla trasparenza dell’azione amministrativa, il diritto alla riservatezza e la necessità di assicurare tutela giurisdizionale ai diritti soggettivi.
La stessa legge 241/1990, invero, impone un bilanciamento tra l’interesse dell’istante, che dev’essere diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, e quello dei possibili controinteressati, i quali dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromessi loro diritti, a partire da quello alla riservatezza. A ciò consegue la necessità per il Consiglio dell’ordine territoriale di considerare le ragioni del ri-chiedente, opponendo diniego a tutte le richieste formulate con motivazioni improprie, quali, ad e-sempio, la realizzazione di un controllo sistematico o generalizzato dell’operato del Collegio disci-plinare, ovvero l’ottenimento – sfruttando il diritto all’accesso – di dati e circostanze personali al di fuori dello stretto necessario ai fini della propria tutela giudiziale.
L’orientamento trova conferma nei principi enucleati dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. St., ad. plen., 20 aprile 2006, n. 7), in particolare ove chiarisce che la sola condizione di esponente non abilita, di per sé, all’accesso agli atti del procedimento disciplinare, ma che la qualità di autore di un esposto non può da sola determinare un diniego di accesso agli atti, motivato con l’estraneità dell’esponente al procedimento disciplinare. Al contrario l’esponente può in effetti essere – più di altri – un soggetto potenzialmente titolato a prendere visione di detti atti, purché questa sua condizione sia unita ad altri elementi che dimostrino l’esistenza di un interesse giuridicamente tutelato. Solo così il soggetto può conseguire un effettivo e pieno diritto ad accedere alla documentazione amministrativa, come previsto dall’art. 22 della legge 241/1990.
Sicché un’istanza di accesso ad atti inerenti un procedimento disciplinare potrà essere rigettata solo se non motivata ovvero se priva di quegli elementi che, oltre le clausole di puro stile, aggiungendosi al mero status di esponente, dimostrino la qualità di soggetto abilitato a far valere determinati diritti riconosciuti dall’ordinamento, in termini di attualità, concretezza e differenziazione, escludendosi perciò l’interesse generico, meramente emulativo o dettato da pura curiosità. L’accesso è invero previsto non per un controllo indefinito sull’operato dell’Amministrazione, ma per la tutela di una posizione giuridica differenziata, significativa e ben qualificata rispetto allo specifico affare. In so-stanza, l’accesso deve conseguire ad una valutazione concreta, da condurre caso per caso e con cri-teri di proporzionalità, degli interessi coinvolti.
Quanto ai limiti dell’accesso, vengono in rilievo la riservatezza del diretto interessato e le esigenze istruttorie del Consiglio procedente, cioè le stesse ragioni della correttezza dell’azione amministra-tiva in proposito conferita per il perseguimento degli interessi della collettività.
Una volta verificato l’interesse all’accesso del terzo, interesse dunque diretto, concreto ed attuale, in linea di massima non sussistono preminenti ragioni di riservatezza del professionista, in quanto si tratta di accedere non a dati per loro natura sensibili, bensì ad atti aventi di solito stretto riferimento a rapporti contrattuali. Secondo l’attuale formulazione di legge, se anche il diritto di accesso po-trebbe essere escluso quando i documenti richiesti riguardino la vita privata o la riservatezza, con particolare riferimento all’interesse – tra l’altro- professionale, deve comunque (per il comma 7 dell’art. 24 della legge 241/1990) essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministra-tivi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Solo nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (è il caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale degli interessati). L’attuale Codice sulla privacy fa salva, infatti, la normativa in materia di diritto all’accesso discipli-nata dalla legge 241/1990, operando una distinzione fra i cosiddetti dati “supersensibili” e tutti gli altri. Per questi ultimi, i presupposti e le modalità per l’esercizio del diritto di accesso restano disci-plinate dalla legge 241 anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari, mentre per quelli supersensibili (salute e vita sessuale) l’art. 60 del Codice detta una particolare disciplina, con-sentendone il trattamento se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la ri-chiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ov-vero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale inviolabile.
La giurisprudenza di legittimità d’altronde (in tale senso v. Cass., sez. un., 25 maggio 2001, n. 218), da tempo e nello specifico del procedimento disciplinare dinanzi al Consiglio dell’ordine forense, ha stabilito che “In materia di procedimento disciplinare a carico di avvocati non sussiste violazio-ne del dovere di riservatezza qualora sia consentito l’accesso a documenti del procedimento disci-plinare; infatti, il diritto di accesso ai documenti di procedimenti amministrativi, anche se discipli-nari, previsto dall‘art. 21 e ss. della legge n. 241 del 1990, compete a chiunque abbia un concreto e apprezzabile interesse personale a prenderne visione“.

Consiglio Nazionale Forense (rell. Baffa e Bianchi), parere del 23 luglio 2009, n. 29